－－社区在城市管理中的地位和作用日益突出

　　社区是城市化进程和住宅私有化的产物。随着住房变为私有财产，社区成为人们集中居住、生活的主要选择。社区管理模式正逐渐从“单位人”向“社会人”管理转型，单位型社区也正被日益增多的商品型社区取代。

　　据了解，社区承担的工作包括：一是随着国有企业转变机制和政府转变职能，企业剥离出来的社会职能和政府转移的服务职能，大部分由社区承担。如下岗工人就业、社会救助、流动人口管理、维护社会治安、计划生育、扫黄禁毒等，都需要社区配合。二是社区作为城市居民生活的家园，对居住环境、服务管理、文化娱乐等提出了更高的要求，这些多样性要求，需要以社区为载体，发挥社区的依托功能。三是社区成为城市贫富差距、农民工权益保障、困难群体救助、医疗卫生等社会矛盾的交汇点，维护社会稳定的功能更加突出。

　　全国政协委员、中央政策研究室原副主任肖万钧说，社区在促进社会和谐、化解社会矛盾、维护社会稳定中处于前沿地位，社区建设关系关乎党执政的根基。在我国城市化的进程中，社区的地位和作用将日益突出。

　　－－现行社区管理体制“头大帽小”

　　长期以来，我国的行政管理模式是市政府－区政府－街道办事处－居委会，对社区的管理显得“头大帽子小”，不符合现实需要，束缚了社区职能的发挥。具体表现在：

　　一、社区管理主体地位不明确。社区在法律上不具备法人资格，无法独立享有权利和承担义务。社区有限的权力与无限的责任之间的矛盾，使其难发承载应有的职能。

　　目前，在社区内发挥作用的组织和机构主要有：街道、政府职能部门设的办事机构或服务网点、辖区单位、社区中介、群众组织等，组织众多，难以相互协调。由于关系协调难，社区的权力又很小，工作中常常遇到以谁为主、如何配合、怎样联动等问题。

　　二、立法滞后制约社区发展。目前，一些指导社区工作的法规性文件早已不能适应新的发展趋势，如《居委会组织法》是１９８９年颁布的，而《城市街道办事处条例》只对街道办事处的地位和职责做了规定。这些法律都是计划经济的产物，它们没有给予社区建设相应的法律地位。

　　三、社区管理组织结构不合理，居民参与意识和参与行为低。我国社区管理的组织结构主要有三部分组成：社区党组织、行政组织和自治组织。这种组织结构的弊端是：社区生活中带有浓厚的政治性和强迫性，居民对社区管理者缺乏认同，不能积极参加社区活动，在社区管理中形成“上面雷声大、下面雨点小”的窘况。

　　武汉大学社会学李光教授说，目前正处于新旧社区管理体制的转型期，人们的思想观念还没有及时转变。大多数社区工作者、居民普遍不知道社区的含义，公众参与社区志愿者的积极性较低。很多居民并不相信自己的参与能够影响社区公共事务。另外，许多社区的自治能力也比较弱。

　　－－各大城市探索社区管理新模式

　　近几年来，全国各大城市在社区建设的实践中，逐渐形成了各具特色的社区管理模式。这些城市社区管理模式，具有一定的代表性，基本上体现了我国目前城市社区管理模式的基本面貌。

　　上海模式。社区由街道党工委、办事处和城区管委会构成的领导系统，由市政管委会、社区发委会、社区综治委、财政经济委员会组成执行系统、辖区内企事业单位、社会团体及其他自治性组织构成的支持系统。其特点是将社区定位于街道社区，存在着将街道居委会一体化的倾向，主要是依靠行政力量在街道居委会中发展社区。

　　青岛模式。市委市政府、区委区政府分别成立市社区建设工作委员会，区社区建设指导委员会，负责市、区两级社区建设与发展的指导、协调等，街道办事处党政领导及与居民生活相关的有关部门成立各街道社区建设协调委员会，研究部署街道范围内的社区工作。其特色是赋予社区更多管理与服务内容，强化了社区服务功能。

　　沈阳模式。借鉴国家政权机构的设置方式，在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体，同时通过建章立制，明确了三个自治主体间的关系，强化社区党组织的核心领导地位与作用。

　　武汉模式。武汉市江汉区将本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放到社区，然后建立起“权随责走，费随事转”的工作机制。其辖区内的百步亭社区，取消街道办事处，社区直接受区委区政府领导，与居民有关的行政机关下沉到社区实施一条龙服务，其考核由居民负责。

　　－－从四个方面创新社区管理体制　

　　社区管理体制机制创新的关键，是通过资源配置，逐步提升社区的功能，在社区管理上实现“管理型政府”向“服务型政府”转变。专家建议从四个方面着手，推动城市社区体制改革和创新：

　　一、理顺社区对外、对内关系，真正做到“政社分离”。一是规范街道办事处与社区的关系，明确办事处的职能是指导社区工作，通过协调和服务实现指导的职能；二是转变社区居委会职能，理顺社区居委会与街道办事处的关系，彻底改变将居委会做为街道办事处派出机构的做法，引导、支持社区居委会场充分发挥自治功能，依法开展社区各项工作；三是规范政府职能部门和社区的关系，两者之间是指导与协助、服务与监督的关系，政府职能部门将工作重心下移到社区，做好指导与服务，在社区治安、卫生、环境等方面接受社区监督；四是规范物业公司的定位，物业公司是企业，与社区是合同关系、监督与被监督关系。物业公司应主动参与社区建设，在社区的指导监督下工作。这样，将社区组织由过去政府的“腿”，培育成居民的“头”，在性质和组织体系上与政府分离，成为与政府并行的社会实体，彻底改变了政府统包统揽的管理模式。

　　二、加快社区立法。尽快修改和制定与社区居民日常生活密切相关的法律法规，使之与城市社区建设的需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地可以从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。同时，要适时清理已经过时的法规、条例和文件。

　　三、改变现有的单一的社区投入方式。我国许多城市在公共财政上设立了社区发展基金，但采用的是单一的政府主导方式。这种方式大部分都是由政府在财政预算中列出计划，再分级分部门切割，不具有针对性。应总结实践，借鉴国外经验，采取以下方式投入社区：一是政府投入包括规划性投入和项目申请投入两种。各社区可根据实际需要，列出项目申请，有关部门考察后决定投入方式和额度。规划性投入和项目申请投入相结合，有利于从实际出发，建设特色社区。二是提倡社会力量积极参与社区建设，实现资源共享。可建立社区发展公司或基金会之类的组织，吸纳社会资金发展社区。

　　四、培养发展多元的社区管理和服务体系。社区居民代表大会、居委会、业主管理委员会、社区志愿者等社区自治性组织正在成长，并开始扮演社区管理主体的角色。此外，从行政机关或事业团体等单位剥离出来或新建的社区服务机构正在成长，许多机构正在走向专业化。应在强化社区居民自治功能的同时，大力培育发展专业性的社区服务组织、社区工作机构及社区志愿者组织等，规范社区内各种组织的权责关系，形成社区所必需的多种管理主体的构架和运作机制。